一、   问题提出

自有人类历史以来，政商关系就是国家与社会关系中的重要组成部分。2016年3月4日，习近平总书记在全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员联组会上，首次提出“亲”“清”新型政商关系，并从领导干部和民营企业家两个主体维度阐述了亲清政商关系的行为特征；党的十九大报告进一步明确“构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”的建设方针；党的二十大报告更提出要全面构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。那么，应当如何理解“全面构建亲清政商关系”中的“全面”？如何衡量和判断非公有制经济及非公有制经济人士是否“健康发展和成长”？如何以“两个健康”为方向指引，全面构建亲清政商关系？对于这些问题的解答，亟需从国家与民营企业和企业家的长期多方位互动角度进行深入思考。

江泽民同志曾在全国政协九届四次会议民建、工商联界委员联组会上提出“三个结合”的主要标准，即要引导非公有制经济人士把自身企业的发展与国家的发展结合起来，把个人富裕与全体人民的共同富裕结合起来，把遵循市场法则与发扬社会主义道德结合起来^①。这覆盖了经济效率、收入分配和道德规范等多个方面，被认为是“两个健康”的判断标准。习总书记对新时代民营经济统战工作作出重要指示，强调要坚持“两个毫不动摇”，把团结好、引导好民营经济人士作为一项重要任务。2020年12月21日，中共中央发布修订后的《中国共产党统一战线工作条例》，将“信任、团结、服务、引导、教育”确立为开展新时代非公有制经济领域和非公有制经济人士统战工作的指导方针^①。笔者认为，以促进“两个健康”为根本要求的亲清政商关系的全面构建，其底层逻辑可以理解为非公有制经济在经济层面与国家形成共同利益，在行为层面遵从国家整体制度安排，通过共同利益和制度共识两条进路实现领导干部与非公有制经济人士的激励相容、国家与非公有制经济的协调发展。因此，笔者从行为互动视角提出一个全面构建亲清政商关系的集体行动分析框架，以建立共同利益与制度共识为主体架构，以经济嵌入、政治吸纳和法律规制为主要路径，从实现领导干部和民营企业家之间的激励相容角度切入，探讨全面构建和巩固亲清政商关系的实践战略与有效机制^②。

① 参见《江泽民李瑞环参加政协民建工商联联组会》，https://www.gmw.cn/01gmrb/2001-03/05/GB/03%5E18711%5E0%5EGMA1-008.htm。

① 参见《中国共产党统一战线工作条例》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/74e3e9847104460ca99f6861bf71f156.shtml。

② 为简化模型方便分析，本研究的理论框架从领导干部与民营企业家互动的微观视角探讨政商关系，该分析路径和相关结论实际上也适用于政府与外资企业等其他非公有制经济之间的政商关系。

本文结构如下：第二部分基于文献分析，从中国政商关系的发展与演变提炼亲清政商关系建设的重大难题和突破空间；第三部分基于集体行动逻辑，提出一个全面构建亲清政商关系的分析框架；第四部分基于集体行动分析框架，以政商激励相容为切入点，提出全面构建亲清政商关系的实现战略；第五部分基于构建信任关系的底层逻辑，提出亲清政商关系的进一步巩固机制；第六部分为结论与讨论。

二、   文献回顾

（一）   中国政商关系的发展与演变

自二战结束以来，亚洲的工业化进程突飞猛进，涌现出一大批发展迅猛的经济体，尤以“亚洲四小龙”的新加坡、中国香港、中国台湾和韩国为代表。这些经济体在短短几十年中从缺乏技术和资本的低收入国家和地区成功迈进高收入行列，与其对政商关系的高度重视和大力培育密不可分(Lim等，2021)^[1]。早期对发展中国家政商关系的研究，往往集中在对特定国家情境下政商互动过程的描述以及对政商之间为何低效或无效互动的解释两个方面(Kanchoochat等，2021)^[2]。Evans(1995)^[3]根据韩国的成功赶超经验提出了“嵌入型自主”概念，政府官员与企业之间的紧密合作由此被认为是提高发展型国家经济效率的关键动因。有关政商之间关系的研究受到学界越来越多的关注，形成了以美国和英国为代表的“距离保持型”、德国和北欧为代表的“战略协调型”以及以日本、韩国、新加坡为代表的“发展型国家”三种主流的政商关系类型(周黎安，2021)^[4]。

中国作为亚洲五大经济体之一，一直非常重视政商关系建设。中国的政商关系虽带有“发展型国家”的印记，但其内嵌于国家的制度和结构的变迁(黄冬娅，2013)^[5]。深刻的制度变迁、独特的体制优势以及经济、社会和制度层面的共同演变造就了中国独特的政府与市场、政府与企业的关系^[4]。耿曙和刘红芹(2018)^[6]指出，中国政商关系历经了复苏萌芽、协调共荣、道路再探到“亲清”关系的阶段性演变。新中国成立后的一段时间内，由于党和国家对资本腐败性和丑恶性的深刻认识，权力和资本长期处于紧张状态(张国清等，2016)^[7]，政商关系表现为“清而不亲”。20世纪80年代初，民营经济获得新的发展空间，政商关系开始复苏。改革开放政策为广大民营企业和民营企业家带来了蓬勃发展的契机，基层政商关系成为推动市场机制逐步进入计划经济体制的关键力量。20世纪90年代至21世纪初，在国有企业占据主导地位的经济发展格局中，乡镇企业为了应对政治不确定性和换取稀缺发展资源，积极寻求地方政府庇护或与地方政府结盟形成利益共同体。这一时期，政府和市场出现短暂的协调共荣发展，但同时也产生了诸如庇护关系、共生性庇护关系、非正式关系、政企合谋、双向寻租等政商之间“亲而不清”的腐败问题。

党的十八大以来，“反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固”，政企合谋空间进一步压缩；“放管服”改革和数字政府建设稳步推进，极大地改善了营商环境；五大新发展理念深入人心，重塑了地方政府的发展观念和激励结构。随着市场改革的深化和高压反腐的推进，过去以非正式关系和经济增长联盟缔结的政商关系式微，削弱了政企之间的庇护关系(黄冬娅，2013；2014)^{[5, 8]}。规则和法律逐步重塑由官场和市场双重竞争机制缔造的以权力不对等和资源依赖为内核的政商纽带型关系(周黎安，2018)^[9]，正式化、组织化和制度化的政商关系日益显现。制度环境的优化促进了政商关系转型，为亲清政商关系的形成奠定了基础条件。

习总书记将中国新型政商关系概括为“亲”“清”二字，首次提出亲清政商关系，并针对领导干部与民营企业家提出了政商交往的根本宗旨和行为规范：“对领导干部而言，所谓‘亲’，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题的情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难。所谓‘清’，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能高权钱交易。对民营企业家而言，所谓‘亲’，就是积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展。所谓‘清’，就是要洁身自好、走正道，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。” ^①

① 参见《习近平在看望参加政协会议的民建工商联委员时强调毫不动摇坚持我国基本经济制度，推动各种所有制经济健康发展》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/04/content_5049192.htm。

“政商关系”是“政”与“商”互动结果的一种表征。从既往研究来看，国内对政商关系的界定主要存在三种代表性观点：一是从宏观上将政商关系理解为权力与资本的关系(张国清等，2016；张向东，2018)^{[7, 10]}；二是从微观上将政商关系看作是政府与企业的关系(冯伟，2021)^[11]，或是政府官员与民营企业家的关系(孙德超和钟莉莉，2019)^[12]；三是从整合视角认为政商关系是一种复合形态，既包括权力与资本的关系，又涉及国家与社会、政府与市场、官员与商人的关系(杨典，2017)^[13]。目前，较为普遍的观点认为，政商关系是政府领导干部与民营企业家之间的一种互利合作关系，而亲清政商关系则是在此基础上的一种提纯与升华。不同于政企关系中政府和企业之间更偏重于制度化的互动，政商关系更侧重于领导干部与民营企业家这两类群体之间的人性化互动(符平和李敏，2020)^[14]。结合习总书记对亲清政商关系的要义阐释，为了简化模型方便分析并把握人际互动的根本特征，本研究主要以领导干部与民营企业家为政商分析对象，从行为互动视角将亲清政商关系理解为一种制度约束下的良性互动与稳固合作关系。

（二）   亲清政商关系建设的两大难题

当前我国亲清政商关系建设中仍然存在诸如官员和企业家相互勾结谋取不正当利益、官员懒政避责不履行服务于企业的职责等问题。本研究从“亲”和“清”两个维度，归纳了政商合作、政商合谋、政商回避与政商无序四种不同类型的政商关系形态(如图 1所示)，进一步分析全面构建政商关系面临的“亲”而不“清”、“清”而不“亲”两大难题。

图  1  政商关系的四种主要类型

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第一，共生庇护下的政商合谋：政商关系“亲”而不“清”。权力和资本是驱动社会发展的两股重要力量^[7]。政治权力与经济权力的相互融合与渗透缔造了以政绩-业绩为纽带的地区增长联盟^[4]，同时也催生出庇护主义、共生庇护关系、特殊主义互惠和非正式关系等政企合谋现象。这为权钱交易、以权谋私等寻租腐败行为提供了土壤，政商之间“亲”而不“清”造成的腐败问题严重损害了民营企业的生产经营与营商环境的优化(Gunter, 2017)^[15]。

一方面，腐败会严重影响企业的生产经营。方明月和聂辉华(2015)^[16]从企业契约实施角度考察了地区腐败对企业生产的影响，发现腐败严重增加了企业生产过程中不必要的交易成本；地区的腐败程度越高，企业越倾向于采用非正式制度的方式来解决各类商业和劳资纠纷，进一步加剧了公权私用、以权谋私、寻租共谋等贪腐问题。Nguyen和Van Dijk(2012)^[17]以越南私营企业和国有企业为分析对象，从企业经营视角研究了腐败对企业增长的影响，发现尽管腐败不会对国有企业的发展造成损害，但会严重阻碍私营企业的发展，损害整体经济的长期发展。此外，腐败还会严重损害企业家精神、破坏企业创新活动、扭曲企业人才资源配置(Murphy等，1993)^[18]。

另一方面，腐败会侵害营商环境，造成持续负面影响。长期以来中国政府在生产要素市场、产品准入、新企业进入等领域的严格管制，让地方官员在资源配置中拥有较多权力并获得权力寻租的机会，由此滋生的腐败问题扭曲了企业平等获取要素的机会(夏后学等，2019)^[19]，降低了政府行政效率。优化营商环境是一项复杂的基础性、系统性工程，需要廉洁高效的政务环境作为基础。黄少平和蒋政(2016)^[20]的研究表明，廉洁健康的官商文化是建设社会主义法治国家以及发展繁荣社会主义市场经济的基本前提。腐败作为一种非正式制度，也会影响营商环境，因此惩治腐败有助于消除政商之间的非正式联系，优化营商环境。韩喜平和孙小杰(2017)^[21]的研究表明，反腐倡廉行动能够有力打击寻租行为，推动经济社会发展，为社会主义经济建设提供优质高效的营商环境；汪锋等(2018)^[22]发现持续性反腐可以降低总体腐败程度，从而提高国内外投资者的信心；邓慧慧和刘宇佳(2021)^[23]基于各地区反腐力度的准自然实验研究，发现加强反腐力度有利于持续优化营商环境。

第二，避责心理下的政商回避：政商关系“清”而不“亲”。党的二十大报告指出：“我们开展了史无前例的反腐败斗争，以‘得罪千百人、不负十四亿’的使命担当祛疴治乱，不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，‘打虎’、‘拍蝇’、‘猎狐’多管齐下，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。” ^①然而，在全面从严治党和高压反腐败斗争的震慑下，基层弥漫着一定程度的避责氛围。相较于以往经济绩效导向的积极创新，现阶段基层行政人员更倾向采取审慎的中立态度，以风险最小化的避责行为来应对日益严格执行的规章制度和行为准则(倪星和王锐，2018)^[24]。在政治压力和避责心理的作用下，相当一部分官员产生了严重的“惧商”“避商”心态，抱着“不求有功但求无过”的消极服务心态被动回应民营企业家的需求，不仅丧失了对区域经济发展的自觉有力调节^[24]，也无法为民营企业创造良好的营商环境，保障民营企业的合法权益(王帅，2019)^[25]。

① 参见《习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。

这种由避责心理主导的政商关系以牺牲政商之间正常有序的良性互动为代价，虽然维护了政府官员与民营企业家之间关系的清白，但舍本逐末的清白表象显然违背了亲清政商关系的建设初衷和本质。政府官员对民营企业家的需求和困难漠不关心、一味避责，而没有针对民营企业的生产经营困境积极作为、靠前服务，甚至不履行基本的为企业服务的职责，表现出避责、懒政、不作为等消极行为。这也进一步导致民营企业家在遇到困难时不会也不敢向政府部门寻求帮助，生产经营难题难以得到纾解，无法服务于地区经济发展，长此以往将造成政府官员不敢亲近民营企业家、企业家遇到困难不敢向政府求助的恶性循环，致使政商关系“清”而不“亲”。

（三）   亲清政商关系建设的突破空间

既往研究主要从宏观制度环境和微观行为主体两种视角考察构建亲清政商关系的实施战略。从制度环境视角看，亲清政商关系的构建离不开顶层制度设计和地方治理创新，包括约束政治权力、完善法治与监督体系设计、理顺政社关系与政企关系、优化营商环境等。从主体行为视角看，亲清政商关系的最终落地要依靠地方政府与民营企业两大行为主体。如王帅(2019)^[25]与黄毅(2021)^[26]等学者从转变政府职能、规范企业行为和引导行业协会发展等角度探讨构建亲清政商关系的可行性策略，具体路径涉及市场准入、产权保护、企业党建与企业家理想信念教育等；杨典(2017)^[13]、梅德平和洪霞(2018))^[27]总结了国家角色、政府职能、企业行为和制度环境对于构建亲清政商关系的重要性。无论是国家和政府层面为优化发展环境进行的制度性改革，还是为规范市场主体行为建立的制度体系设计，其核心目的仍在于通过单向度地促进企业自身发展来构建亲清政商关系。但上述研究均忽略了对“政”与“商”自身行为能动性的深入考察，缺乏从行为互动视角对政商关系之“亲”与“清”的本质追问，以及对构建亲清政商关系的底层逻辑与实现其长期稳固发展的巩固机制的深度探寻。鉴于此，本研究基于微观行为视角聚焦于领导干部与民营企业家群体的良性互动过程，把亲清政商关系的构建视为互动主体之间基于激励相容达成集体行动的过程，并在此框架下探寻全面构建和巩固亲清政商关系的实践战略和有效机制。

三、   激励相容下的集体行动：全面构建亲清政商关系的一个分析框架

（一）   政商良性互动的前置条件：经济嵌入、政治吸纳与法律规制

亲清政商关系的本质是政商在良性互动中形成稳定的合作关系，双方共享的价值与利益被认为是二者建立紧密合作的基础^[5]。实践中，政商之间共同价值和利益的建立前提在于实现经济嵌入、政治吸纳与法治规制三个维度的协同推进。

在经济层面，持续促进非公有制经济嵌入社会主义基本经济制度，凝聚政商共同利益。改革开放四十多年来，非公有制经济贡献了50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的基础创新，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的新增就业和企业数量^①。非公有制经济已经成为我国解决社会就业的主要渠道、财政收入的重要来源、自主创新的重要力量、对外投资的重要主体，是坚持和发展中国特色社会主义的重要经济基础，在我国整个经济体系中占据重要地位。因此，亲清政商关系的全面构建需要加强政企沟通，稳定市场预期，减少经营环境的各种障碍和政策不确定性，持续促进非公有制经济的成长壮大。

① 参见《中共中央政治局委员、国务院副总理刘鹤就当前经济金融热点问题接受采访》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-10/19/content_5332515.htm。

在政治层面，通过政治吸纳促进非公有制经济人士的健康成长。非公有制经济人士指个体工商户、私营企业主、股份制公司中的自然人股东等群体中的代表性人物。2020年中共中央办公厅印发的《关于加强新时代民营经济统战工作的意见》指出，“民营经济人士作为我们自己人，始终是我们党长期执政必须团结和依靠的重要力量”^②。因此，亲清政商关系的全面构建要求国家对于非公有制经济人士既要鼓励支持，又要教育引导，吸纳其进入政治体系，使其参与决策，成为合格的中国特色社会主义事业建设者。

② 参见《中共中央办公厅印发〈关于加强民营经济统战工作的意见〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-09/15/content_5543685.htm。

在法律层面，健全法律法规制度，筑牢政商交往行为的法律边界。社会主义市场经济本质上是法治经济，正如习总书记一再强调，广大非公有制经济人士要把守法诚信作为安身立命之本，依法经营、依法治企、依法维权，法律底线不能破^③。加强对资本的有效监管、防范资本的无序扩张均需要在法治框架下进行。因此，亲清政商关系的全面构建要以法律作为政商双方交往的行为边界，在法律边界之内政商双方的良性互动才能有助于亲清政商关系的自我维持和巩固。

③ 参见《习近平：毫不动摇坚持我国基本经济制度推动各种所有制经济健康发展》，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-03/09/c_1118271629.htm。

（二）   政商建立合作的理论基础：共同利益与制度共识

政商之间合作的本质是制度约束下的利益共识过程，是需要双方参与的集体行动。理论层面，政商之间紧密合作的最终落脚点是互动双方达成共识。从哲学、政治学和经济学的经典理论来看，构建行动主体之间的利益共同体并辅以规则约束是达成共识的有效途径。哈贝马斯(1999)^[28]认为，公共理性的形成就是共识的达成过程，公共理性是一种“普遍的角色互换”，是对共同利益获得普遍同意的一般化法则，具备公共理性的群体便能形成共识并达成合作。李普塞特(2011)^[29]则认为制度和价值观对于共识的达成必不可少，所有复杂社会都是以内部高度的紧张和冲突为特征，受到广泛认可的制度规范和价值观念是化解对抗和形成共识的基础。

然而，一些学者对于共同利益能否确保群体成员在思想观念或实际行动上达成一致持疑，并在共同利益的基础上提出确保共识和集体行动的外在制约和监督机制。如奥尔森(2014)^[30]2对共同利益驱使理性个人集体行动的观点提出了挑战，并由此提出只有存在独立的或选择性激励机制时，群体中的潜在理性成员才会采取有利于集体的行动；Hurwicz(1973)^[31]认为每个理性个体在市场规则下均会采取追求自身利益最大化的行动，只有存在一定的强制执行系统(胡萝卜或大棒)使得参与者做出违背已有规则的行动不再具有吸引力时，才会构成纳什均衡的行为模式配置，使行动者的行为保持一致，实现参与者之间的激励相容。奥斯特罗姆在集体行动逻辑的理论基础上，进一步提出维持长期集体利益或集体行动的三个关键性问题，即新制度的供给、可信承诺以及相互监督。奥斯特罗姆(2012)^[32]强调监督机制是达成群体共识和开展集体行动的根本所在，“没有监督，不可能有可信承诺；没有可信承诺，就没有提出新规则的理由”，也就不会有群体共识与集体行动的产生。从上述论断中不难看出，政商合作是一个基于双方共识的集体行动过程，而共同利益是达成共识的基础，制度规范是维持共识的基石，二者共同构成构建亲清政商关系的两个基本出发点。

（三）   政商达成合作的集体行动过程：利益相容、激励机制与信任关系

基于利益共识和制度共识，如何才能形成和稳固政商之间的合作关系呢？在针对合作现象的分析中，早期研究围绕集体行动理论，从社会学、行为认知学和演化博弈论等领域进行了深入拓展和探究(高庆鹏和胡拥军，2013)^[33]。在集体行动逻辑框架下，理性行为主体之间集体行动(合作行为)的达成不仅需要个人利益与集体利益相容，而且还需要“选择性激励机制”^[30]34。奥尔森通过论证个体理性与集体理性的冲突导致集体行动困境，对群体理论所主张的具有共同利益的个人会自愿为促进他们共同的利益而行动的观点发起挑战。在奥尔森看来，“除非一个群体中的人数很少，或者存在促使个人按照集体的共同利益行动的强制手段或特别手段，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现共同的或集体的利益而采取行动”^[30]2。针对集体行动困境，奥尔森提出“只有一种独立的和‘选择性’的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动”^[30]34-35。选择性激励机制的作用在于提供一种新的制度安排以杜绝搭便车动机对集体行动的破坏(Bates, 1988)^[34]，从行为规制层面来说，它既可以是诱导集体行为的奖励工具，也可以是强制集体行动的惩罚工具。由此可见，利益相容且存在选择性激励机制的小规模集体更容易达成合作行为。集体行动理论从行为规制视角为政商合作的达成提供了选择性激励方案。

然而，作为一种制度安排，选择性激励同样具有公共物品的属性，可能面临供给失败的风险而陷入二阶集体困境。对此，Bates(1988)^[34]跳出由契约、胁迫和制裁为主导的理性选择框架，从行为主义视角提出了建立共同体观念和信任机制以融合个人理性与社会理性，使个体理性超越集体行动困境以解决新制度供给失效的问题。20世纪80年代，随着布迪厄、科尔曼和林南等社会学家的探索和推进，社会资本理论引起了学术界的关注。社会资本理论从关系互惠视角为集体行动中合作行为的达成提供了新的方案。社会资本理论认为，对社会关系的投入能够带来更好的社会资源，这些资源反过来会给投资者带来更多的回报，互动网络、信任关系和互惠规范是建立合作关系的核心要素(Aoki, 2001)^[35]。资源与关系的互嵌互惠所带来的正向增益属性也进一步稳固了合作关系的长期维系。此外，基于互动建构的社会信任关系可以显著增大间接互惠水平(梁平汉和孟涓涓，2013)^[36]，对他人的行为产生一种积极预期，进而稳固双方的合作关系，从而化解集体行动困境。政商关系的本质是权力与资本的互动，信任机制的底层逻辑与核心功能在于实现合理的利益分配与充分的制度保障。这些观点从加强互动以建立信任机制的角度，为进一步巩固由互动双方的共识促成的合作关系提供了一个有效的稳定机制。

基于上述分析，笔者以政商之间的激励相容为切入点，遵循政商互动、政商合作再到政商关系巩固的演进逻辑，提出了一个全面构建亲清政商关系的集体行动分析框架(如图 2所示)。

图  2  全面构建亲清政商关系的集体行动分析框架

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四、   亲清政商关系的实现：共同利益与制度共识

亲清政商关系是政府官员与民营企业家就共同利益与制度规范达成共识的集体行动过程，互动双方通过建立信任关系而缔结的共同利益是其基本前提，以法律为行为边界的制度约束与程序规范是其重要保障。构建亲清政商关系应以“两个健康”为指引，准确把握政商关系的演化特征及当前面临的重大难题，正确处理政府与市场的关系，有效约束政治权力，创新治理理念、方式和手段。

（一）   培育信任关系，凝聚利益共识

通过凝聚共同利益构建亲清政商关系，要积极培育政府、市场与企业的信任关系并发挥其协同力量。亲清新型政商关系不仅包括政府官员与民营企业家的关系、政府与企业的关系，还涉及政府与市场、政府与社会的关系^[13]。政商关系并不是政府部门与民营企业的单向关系，而是容纳了政府、市场和企业等多种独立利益主体的生态环境，有着自身的运作逻辑和演进历程。政商关系一方面嵌入在科技、社会和经济等各个方面，需要适应经济发展的需求，另一方面又通过影响市场微观经营主体的行为，影响着经济发展。因此，构建亲清政商关系不应局限于政府-企业这一组关系，而需要发挥多主体协同治理的功效。要正确处理政府、市场与企业之间的关系，明确不同利益主体的权责划分，发挥政府、市场与民营企业的协同力量，利用各方利益参与主体的积极互动培育信任关系，凝聚参与主体的共同利益，以实现亲清新型政商关系的建构。

（二）   转化制度优势，规范程序共识

通过规范制度共识构建亲清政商关系，要积极推动制度优势转化为国家治理效能。制度优势转化为国家治理效能的有效路径和实践模式主要有三种：一是执政党主导推动；二是民众参与推动；三是执政党同民众协作推动(胡洪彬，2021)^[37]。政治和社会制度的起源最早可以追溯到亚里士多德的《政治学》，制度是指任何构成规则的系统，是任何能够使我们创造制度事实的并被集体接受的规则、程序和实践体系(Searle, 2005)^[38]。制度包括正式和非正式结构，其制度建构的本质是创造新的权力关系，对人的行为和人际关系具有一定的约束力。作为中国之治的内在根基，中国制度内蕴多重优势因素，在完成历史改革任务、实施全国战略计划、建设重大国家工程、举办大型国际赛事和组织全国性建设工作等方面均凸显了治理优势。对民营经济的正确引导和对民营企业家的积极吸纳，均彰显出我国的制度体系设计为非公有制经济的健康发展和非公有制经济人士的健康成长创造了良好的制度环境和保障机制。

（三）   约束政治权力，健全法治监督

通过健全法治监督体系构建亲清政商关系，要加强对政治权力的监督和约束。政商关系是领导干部与企业家在政府与市场两大领域的互动体现，其背后隐藏着政治权力与市场权力的交织与博弈。激烈的同行竞争与不健全的产权保护制度使得纯粹的市场力量脆弱且易转移，企业会积极寻求政治力量以维持、巩固和扩张其市场权力(黄冬娅和刘万群，2022)^[39]。政治权力本身的扩张性和腐蚀性以及政治权力主体自身的自利性等特征，使得政治权力容易异化或滥用、政治权力主体容易被企业俘获，从而滋生腐败(马宝成，2005)^[40]。克服权力腐败，必须加强对政治权力主体及其权力行使过程控制和约束，建立全面的法治监督体系。首先，要通过强化法治政府理念、提高执法队伍能力、建立多层次常态化外部监督体系、借助新媒体和大数据技术监督等完善法治监督体系的制度设计，将政商关系纳入法治轨道，约束和规范政商交往的根本宗旨和行为边界。其次，要通过持续推进“打老虎”和“拍苍蝇”等反腐策略，有效提升腐败治理成效，营造清廉的政治生态，震慑政府内部妄图以权谋私、权钱交易的腐败官员，以有力冲击政商之间的非正式利益联盟和共存庇护关系。最后，要培养市场化、法治化和国际化的高质量营商环境，为构建亲清政商关系创造良好的土壤和积极的外部条件。

（四）   理顺府际关系，实现治理创新

通过治理创新推动亲清政商关系的构建，要理顺、调整和优化府际关系。府际关系是中央与地方政府、地方政府之间以及政府内部上下级之间关系的总称。府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系，既指国内不同层级政府之间以及政府部门之间的权力分工关系，也指国家间各级政府之间的交往合作关系(颜德如和岳强，2012)^[41]。政府要在推进市场经济发展和社会建设中发挥有效作用，不仅要合理有效地调整政府职能，而且要调整和重构政府的府际关系(林尚立，2011)^[42]。亲清政商关系不仅包括领导干部与民营企业家的关系，还涉及政府与企业、政府与市场以及政府与社会的关系。因此，创新政府、市场和企业主体的治理工具和手段有助于调整和重塑府际关系，压缩政商之间非正式关联的空间，杜绝领导干部将政治权力转化为经济权力的可能性，肃清政治权力与经济权力渗透融合的污浊关系(Choi和Zhou, 2001)^[43]，使政商关系朝着制度化和正式化的方向发展。

第一，在政府治理创新方面，要大力推进法治型政府和服务型政府建设。一方面，各级政府、各个政府部门都要为民营企业的经营活动与民营企业家的切身利益提供支持和保护，同时协同服务于民营企业的建设发展，以扁平化的纵向结构和更联动的横向服务，增强民营经济的风险抵御能力和持续发展定力。另一方面，政府应当建立制度化、规范化、常态化的信息沟通机制和利益表达渠道，积极吸纳和引导民营企业家参与公共决策和公共服务，加快形成协同治理的新格局。政府部门应当重点吸纳非公有制经济人士参与公共政策的制定过程和公共服务的供给过程，引导民营企业家积极参与行业协会或商会等社会组织，通过调动社会组织参与市场监管的积极性，使社会组织在政府部门与民营企业家之间更好地发挥桥梁纽带作用。此外，政府部门还应当引导新闻媒体充分发挥舆论监督作用，发挥社会舆论力量在维护亲清政商关系中的长效监督机制作用。

第二，在企业治理创新方面，首要的任务是完善企业治理结构和相关机制。目前，在不少民营企业中仍然存在着“家长制”“一言堂”等传统弊病，这不仅不利于民营企业自身的发展，而且为个别民营企业家与政府官员“合谋”“走偏门”“权钱交易”等违法行为提供了温床。地方各级政府应当协助企业引进现代企业治理理念、治理结构和决策监督机制，通过股东会、董事会、监事会和管理层各负其责，有效提高企业违法违规的成本，避免政商合谋。以组织化的制度设计遏制民营企业中出现个人专制行为，以及与政府部门合谋夺取不正当利益的违法违规行为，进而形成有利于民营企业发展和创新的营商环境和企业文化，让民营企业和政府部门之间的亲清关系在规范的道路上走得更远、更稳、更好。

五、   亲清政商关系的巩固：信任关系

巩固亲清政商关系，实现“亲”与“清”长期稳定，核心机制在于通过高质量的互动，稳定市场预期，搭建政商之间的互信关系，凝聚政府官员与民营企业家的共同利益，规范政府官员与民营企业家互动的制度共识，促进非公有制经济的健康发展和非公有制人士的健康成长。根据Guiso等(2002)^[44]的观点，社会互动更积极的个体其一般化信任水平也越高。因此政府官员与民营企业家之间的积极社会互动有利于建立信任关系。政商彼此之间的相互信任是凝聚利益共识与制度共识的有效基石，是巩固亲清新型政商关系的长效机制。

（一）   基于信任关系的巩固机制

巩固亲清政商关系不仅需要加强顶层制度设计、创新地方政府治理、总结地方经验和典型模式、开展政策学习与扩散等，还需要建立两个以信任为底层逻辑的长效机制。

第一，以信任为基础的制度化的利益分配机制。作为一种非正式制度，信任与正式制度之间存在互补的关系，信任支持了名义制度的运行，决定了制度的绩效。权力与资源之间存在相互增益的作用，拥有权力的主体与拥有资源的主体更容易在某个共同场域中互动并达成共识，促进“资源互补”的优势最大化。在现代社会里，政府不仅掌握着土地、矿产、企业补贴和贷款等生产发展资源，而且垄断了商业行政审批和企业经营范围的规制权限(曹伟等，2017)^[45]，民营企业热衷于与政府建立政治联系，以寻求稀缺资源与政治庇护。掌握政治权力的政府官员与拥有市场资源的民营企业家很容易就共同利益达成某种内部交易，产生寻租腐败行为、利益掠夺效应和权贵资本现象(徐晋等，2011)^[46]，损害市场公平、社会效率和政府公信力。政商之间建立在信任基础之上的规范合理的制度化利益分配机制是矫正政府失灵和市场失灵、维护市场公平和竞争中性原则的重要治理工具，有助于确保亲清政商关系的长期稳定发展。

基于信任关系的制度化利益分配机制主要体现在政府对注意力资源的分配及企业对生产性资源的分配。靳文辉(2020)^[47]的研究表明，理性的公共规制者为了增进政治利益和规避政治风险，会将更多的注意力资源分配给精英群体的利益诉求与经过组织化的利益诉求。在市场中，因企业的实力不对称而存在相对权力，大型制造企业等领先企业对零散的下游供应商具有支配性地位^[39]。作为规制者，政府的注意力资源分配往往存在所有制歧视，对待国企和大型企业在环境保护、银行信贷等方面的规制中“网开一面”，对待民营企业则“一刀切”，在事实上有违竞争中性原则。这大大降低了民营企业对于规制者的信任，违背了法治精神，长期来看也造成了严重的经济损失。

信任是基于对他人的积极心理预期而愿意承担易损性风险的意愿(Rousseau等，1998)^[48]。政商之间基于彼此的积极心理预期所建立的信任关系，有助于营造和维护公平的市场竞争环境，树立起民营企业对政府平等均衡地关注市场主体以及公平维护市场规则的信心，减少民营企业通过非正式关系建立政治关联或利益联盟的渴求，进而降低政府官员被俘获的几率，压缩政府官员以权谋私的寻租空间。同时，民营企业也可以将更多人力、物力、财力等生产性资源用于经营发展，进而降低生产和交易成本，激发企业的创新活力和动力。政府官员作为权力的拥有者，民营企业家作为资源的所有者，二者之间建立以信任为基础的利益资源分配机制，才能将资源互补带来的优势服务于人民，才能确保亲清政商关系的长期稳固发展。

第二，以信任为基础的制度保障机制。法治化是高质量营商环境的关键特征之一，是巩固亲清政商关系的有效保障。亲清政商关系的巩固除了依靠政府官员与企业主体之间基于信任关系的利益分配机制以外，还需要正当的制度和规则作为保障。从2014年到2017年，党和国家围绕法治化营商环境的建设出台了一系列政策措施，运用法律机制保障民营企业和民营企业家的生产利益，如将社会主义市场经济定位为法治经济^①；强调以建设法治化营商环境为主线，依法规范市场主体行为，加快建设法治市场^②；要求完善法治化、国际化、便利化的营商环境^③；营造企业家健康成长和稳定企业家预期的法治、透明和公平的政策与舆论环境^④。从中央的顶层制度设计可以看出，法治化的营商环境是确保亲清政商关系长期制度化、正当化和规范化的有效保障机制。法治化的营商环境也有助于促进非公有制经济主体快速增长，为社会经济的持续稳定发展奠定基础。

① 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771714.htm。

② 参见《国务院关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-08/28/content_2921457.htm。

③ 参见《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/30/content_5002890.htm。

④ 参见《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/25/content_5227473.htm。

（二）   构建信任机制的实践策略

信任源于人际互动，信任关系的建立需以良性互动为前提。从一般信任的角度来说，提高政府绩效和增加社会资本是建立信任关系的主要路径；从提高政府绩效维度来说，优化营商环境、约束政治权力和减少政策不确定性、完善法律监督体系等从经济、政治和法律领域提升政府治理绩效的有益举措，能够进一步提高企业家群体对政府行为的预期，进而建立政商之间的信任关系；从扩大社会资本视角来看，加强政商互动和扩大政治参与也有助于增进政商间的彼此信任关系。具体而言，构建政商之间信任关系可以从如下五个方面寻找突破路径。

第一，推动政商之间的积极互动。互动是建立信任关系的基本前提，政商之间的积极社会互动是建立信任关系的有效保障。社会互动是一个复杂的现象，Manski(2000)^[49]把社会互动分为三种类型：内生互动、情景互动和相关效应。内生互动导致个体的行为倾向与所在参考群体的行为相互影响，个体的行为受群体行为的影响，同时反过来塑造了所在群体的整体行为(郭士祺和梁平汉，2014)^[50]；社会互动更积极的个体其一般化信任水平也越高。由此可见，加强政府部门对民营企业和企业家的引导、鼓励和帮扶，积极吸纳民营企业家树立公共服务理念和激发社会责任动机，能够有效建立民营企业和企业家与政府部门的积极互动，从而构建政商之间的互信关系。

第二，开展政府多部门协同治理，减少政策不确定性。协同治理通过各方合作协调相互关系，实现共同行动、耦合结构和资源共享，能够有效处理复杂社会公共事务，从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性，以最低的成本实现公共利益最大化。协同治理还要求政府部门之间在出台政策和实行监管举措时加强协调、依法行政以减少政策不确定性，增强市场信心。协同治理也对民营企业提出了更高的要求，民营企业不仅仅是市场主体，不能仅从利益导向出发，更要肩负起社会责任，主导公共服务供给(郭鹏等，2017)^[51]。具体而言，民营企业主体应当遵守法律法规，加强企业内部管理，主动与政府协作，参与公共政策制定与公共服务供给。

第三，吸纳和引导民营企业政治参与，扩大非公有制经济人士的政治参与渠道。“吸纳”是国家通过协商民主等制度创新方式，面向不同层次的社会力量，通过不同途径提供更多参与治理机会的过程(姚远和任羽中，2013)^[52]。2006年，胡锦涛同志在第二十次全国统战工作会议上强调，“新的社会阶层人士是新世纪新阶段统一战线工作新的着力点，要最大限度地把他们团结在党的周围，充分发挥他们的作用”^①。同年，中共中央颁发的《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》指出，新的社会阶层主要由非公有制经济人士和自由择业知识分子组成^②。民营企业家是国家之外不可忽视的社会力量^[8]，通过调整意识形态、积极吸纳入党、帮扶建设企业党组织和做出必要政治安排等策略，积极吸纳和整合民营企业家是维护政治稳定和促进经济发展的必要举措。当前民营企业参政议政的正规渠道包括当选人大代表、政协委员或党代表，参加政府举办的论证会、听证会或座谈会，或借助工商联、行业协会等中间机构传递意见和诉求。互联网、大数据等新兴技术在政商互动中的运用较少，政府部门应借助信息通信技术开辟更多政商网络互动平台，丰富和拓展民营企业家参政议政的有效渠道。此外，政府部门还应利用法律法规制度确保代表选举等传统参政议政方式的有效性，并加强各部门立法的协调性与政策之间的兼容性；增强政府行政人员的服务意识，切实将民营企业的实际需求和困难纳入服务范围，落实行政流程的公开透明，加大腐败惩处力度，着力打造服务型政府。

① 参见《“新阶层”的成长》，http://www.rmzxb.com.cn/c/2018-12-18/2244442.shtml。

② 参见《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，https://news.12371.cn/2015/03/12/ARTI1426133444380553.shtml?from=groupmessage&isappinstalled=0。

第四，发挥民营企业党建的引领作用。2015年，《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确要求落实非公有制经济人士的统一战线工作。2017年，习总书记在广西主持召开基层代表座谈会，在与新社会阶层人士代表的谈话中强调，要积极推动民企党建工作探索，因地制宜抓好党建、促进企业健康发展^①。企业党建能够增加企业的驱动力量，纠正由纯物质驱动的方向性偏差，有助于凝聚企业向心力。开展企业党建工作就是要把企业党委作为政治核心，把党的政治优势转化为企业发展的机遇优势、人才优势和凝聚力优势，在民营企业成立党支部、鼓励企业家参加行业协会或竞选政协委员及人大代表等，以实际举措充分落实发挥党建引领作用，从而解决企业面临的决策不科学、人才队伍不均衡、企业凝聚力不足的现实问题。

① 参见《十九大前夕，总书记基层听民声，问计于民》，http://www.cac.gov.cn/2017-04/21/c_1120848234.htm。

第五，加强民营企业家的理想信念教育。一直以来，学者们都致力于探究企业履行社会责任与企业绩效之间的关系。如Galbreath(2010)^[53]的研究表明企业社会责任有助于企业获得合法性，降低员工离职率、提高客户满意度和企业声誉；Aguilera等(2007)^[54]认为，理想信念教育有助于增强民营企业家的社会责任感，激励民营企业对社区道路、供水系统、学校或医院等基础设施进行投资，提高居民的满意度、获得感和幸福感；孙明和吕鹏(2019)^[55]的研究也指出理想信念教育能够提高企业家的改革信心，保持经济增长定力。2013年以来，中央统战部和全国工商联在广大非公有制经济人士中组织开展了一系列以“民营企业家和中国梦”为主题的理想信念教育实践活动。党的十九届四中全会提出“举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象”的新时代新阶段重要使命任务，强调要广泛增强和凝聚人民精神力量，推动理想信念教育常态化制度化。党和国家层面的系列活动和精神倡导凸显出企业家理想信念教育对企业经营和经济发展的重要性，而企业家对政府改革的信心有助于进一步巩固亲清政商关系。

六、   结论与讨论

既往研究总结了营商环境、国家角色等外在制度环境和政府职能、企业行为等内部组织运作对于构建亲清政商关系的重要影响，加深了人们对影响亲清政商关系的结构性因素的认识，但忽略了从行为互动视角对政府官员与民营企业家自身能动因素的考察。本研究将亲清政商关系构建视为政商合作的达成过程，以政商合作关系的建构为切入点，在集体行动逻辑下建立起从政商互动到政商合作再到政商巩固的完整理论框架；并从政治、经济和法律三个层面对“亲”与“清”关系的本质，以及从激励相容视角对亲清政商关系的底层逻辑及其长期稳固发展的有效机制作了深度探寻。

本研究认为，全面构建亲清政商关系的本质是实现政府官员与民营企业家之间的激励相容以及利益与制度层面的共识达成。亲清政商关系应当建构于促进政商之间相互信任的互动中，通过一种制度化、非人格化的良性互动关系稳定预期，凝聚和巩固政府官员与民营企业家的共同利益与制度共识。巩固以信任为底层逻辑的亲清政商关系，需要深入理解信任在政府官员与民营企业家之间的形成与演进。本研究在集体行动逻辑框架下聚焦政商互动过程，认为亲清政商关系的全面构建是一个政府官员与民营企业家达成共识的过程，包括利益相容、选择性激励和信任关系三个核心要素。亲清政商关系具有经济嵌入、政治吸纳和法律规制三重结构性特征，应从培育信任关系、转化制度优势、约束政治权力、理顺府际关系四个方面探索构建亲清政商关系的实现战略；从推动政商积极互动、开展政府多部门协同治理、吸纳和扩大民营企业政治参与、发挥民营企业党建的引领作用和加强民营企业家的理想信念教育五个方面，探索实现亲清政商关系长期稳固发展的突破路径和巩固机制。但这一框架的解释力尚需更多经验材料加以分析与检验，笔者在此抛砖引玉，期待学者们在今后能对此问题作进一步研究。