The Organizational Logic and Governance Effect of Vertical Management Reform of Environmental Protection
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摘要: 环保垂改作为中国环境管理体制改革的重要举措，开启了中国环境管理体制由属地管理转向省内垂直管理。基于控制权理论构建环保垂改的理论分析框架，运用2013—2021年地级市面板数据和多期双重差分模型检验了环保垂改的治理效应及其影响机制。研究表明：环保垂改使市级和县级环保部门的控制权在组织层面发生了转移，为环保部门内部的上下级垂直管理赋予了实质性权威，从而提高了基层环境执法力度，降低了地区污染物排放；动态效应分析表明，环保垂改产生的污染减排作用具有较好的持续性；进一步分析表明，环保垂改对财政压力和官员关联促进污染物排放具有显著的负向调节作用，并对边界污染的治理效应更为显著。研究结论为地方政府与环保部门间以及上下级环保部门间如何有效分工与协作、保障环境治理长治久安提供了理论和经验证据。Abstract: As an important measure of environmental management system reform in China, the environmental management system in China has been changed from territorial management to vertical management in the province. Based on the theory of control rights, the theoretical analysis framework for vertical reform of environmental protection is constructed, and the governance effect and its influencing mechanism of environmental protection vertical reform are tested by using the panel data of prefecture-level cities from 2013 to 2021 and the multi-period difference-in-difference model. It is found that the vertical reform of environmental protection has shifted the control rights of municipal and county environmental protection departments at the organizational level, giving real authority to the vertical management of the upper and lower levels within the environmental protection departments, thus improving the enforcement of environmental law at the grass-roots level and reducing regional pollutant emissions. The dynamic effect analysis shows that the pollution reduction caused by vertical reform of environmental protection has good sustainability. Further analysis shows that environmental protection reform has a significant negative regulatory effect on financial pressure and official association to promote pollutant discharge, and the control effect on border pollution is more significant. The research findings provide theoretical and empirical evidence for how to effectively divide and cooperate between local governments and environmental protection departments, and between higher and lower environmental protection departments to ensure long-term stability of environmental governance.
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表 1 全国31个省份环保垂改实施情况
实施时间 省份 省份数量 2016 河北、重庆 2 2017 江苏、青海、山东、江西、湖北、天津、新疆 7 2018 上海、陕西、广西 3 2019 河南、内蒙、云南、四川、北京、黑龙江、山西、辽宁、湖南、吉林、安徽、福建、广东、海南、贵州、甘肃、西藏、宁夏 18 2020 浙江 1 
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表 2 主要变量描述性统计
变量符号 变量测度 样本量 均值 标准差 最小值 中位数 最大值 SO2 地区工业二氧化硫排放量(万吨) 2 012 2.783 3.176 0.021 1.576 15.840 wastewater 地区工业废水排放量(千万吨) 2 012 4.592 4.779 0.051 3.123 26.360 soot 地区工业烟(粉)尘排放量(千万吨) 2 012 2.101 2.698 0.027 1.151 15.400 enforcement 市县两级环保行政处罚决定数量(百次) 2 012 1.283 5.376 0.000 0.812 2.591 VMR 垂改实施情况，已实施为1，未实施为0 2 012 0.379 0.569 0.000 0.000 1.000 gdp 地区国内生产总值(千亿元) 2 012 2.143 1.897 0.231 1.912 22.718 gdp2 地区国内生产总值(千亿元)的平方 2 012 8.728 19.349 0.053 3.656 516.108 dens 年末总人口/地区总面积(万人/平方公里) 2 012 0.042 0.031 0.001 0.045 0.191 ind 第二产业产值/地区生产总值 2 012 0.456 0.102 0.186 0.462 0.701 fisc 财政支出/财政收入 2 012 3.256 1.982 0.876 2.676 12.921 fdi 外商实际投资额(亿美元) 2 012 5.441 8.892 0.000 2.017 50.400 acc 上一年所在省突发环境事件次数(次) 2 012 22.152 36.939 0.000 23.000 125.000
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表 3 环保垂改对地区污染物排放的影响
变量 (1) (2) (3) SO2 wastewater soot VMR -1.523***(-3.732) -1.558***(-3.877) -1.701***(-7.231) gdp 0.381(0.909) -0.512(-1.165) 0.896***(2.601) gdp2 -0.051*(-1.796) 0.018(0.553) -0.076***(-3.964) dens 25.267***(3.345) 23.951**(2.487) 12.476**(2.352) ind 7.291***(3.755) 5.053***(3.032) 1.801(1.353) fisc 0.121**(1.985) 0.231***(2.615) 0.382***(2.931) fdi -0.010(-0.815) -0.018(-1.039) -0.002(-0.075) acc -0.156***(-4.581) -0.028(-0.831) -0.057***(-2.886) Constant 0.846(0.675) 3.709***(3.163) 0.748(1.001) 年份固定效应 是 是 是 城市固定效应 是 是 是 观测值 2 012 2 012 2 012 R2 0.585 0.390 0.501 注：括号内为T值，***、**、*分别代表 1%、5%和10%的显著性水平。下表同。
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表 4 机制分析
变量 (1) (2) (3) (4) enforcement SO2 wastewater soot VMR 0.227***(5.291) -1.276**(-2.127) -1.351**(-2.003) -1.002**(-2.351) enforcement -0.631***(-3.329) -0.519***(-3.602) -0.707***(3.511) 控制变量 是 是 是 是 年份固定效应 是 是 是 是 城市固定效应 是 是 是 是 观测值 2 012 2 012 2 012 2 012 R2 0.235 0.589 0.395 0.512
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表 5 PSM-DID估计结果
变量 (1) (2) (3) SO2 wastewater soot VMR -1.631***(-4.507) -1.582***(-4.192) -1.821***(-7.626) 年份固定效应 是 是 是 城市固定效应 是 是 是 观测值 1 152 1 152 1 152 R2 0.595 0.399 0.531
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表 6 人均污染物排放量和单位GDP污染物排放量估计结果
变量 (1) (2) (3) (4) (5) (6) perSO2 perwastewater persoot SO2/gdp wastewater/gdp soot/gdp VMR -0.002*** -0.003*** -0.004*** -0.211*** -0.244*** -0.608*** (-2.886) (-2.739) (-4.471) (-2.686) (-2.594) (-3.198) 控制变量 是 是 是 是 是 是 年份固定效应 是 是 是 是 是 是 城市固定效应 是 是 是 是 是 是 观测值 2 012 2 012 2 012 2 012 2 012 2 012 R2 0.412 0.603 0.401 0.384 0.378 0.381
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表 7 排除其他环境政策影响的估计结果
变量 排除中央环保督察 排除环保费税改革 (1) (2) (3) (4) (5) (6) SO2 wastewater soot SO2 wastewater soot VMR -1.521*** -1.515*** -1.608*** -0.393*** -0.398*** -1.075*** (-3.528) (-3.837) (-7.392) (-2.623) (-2.652) (-2.792) 控制变量 是 是 是 是 是 是 年份固定效应 是 是 是 是 是 是 城市固定效应 是 是 是 是 是 是 观测值 946 946 946 1 093 1 093 1 093 R2 0.385 0.397 0.399 0.601 0.392 0.484
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表 8 环保垂改对地方财政压力促进污染物排放的调节作用
变量 (1) (2) (3) SO2 wastewater soot VMR -0.297**(-2.372) -0.192**(-2.437) -0.980***(-3.592) fisc 0.102(1.048) 0.132**(2.138) 0.204*(1.774) VMR×fisc -1.528***(-3.437) -1.349***(-2.772) -1.736***(-2.803) 控制变量 是 是 是 年份固定效应 是 是 是 城市固定效应 是 是 是 观测值 2 012 2 012 2 012 R2 0.584 0.421 0.529
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表 9 环保垂改对地方官员关联促进污染物排放的调节作用
变量 (1) (2) (3) SO2 wastewater soot VMR×connection -0.465***(-3.167) -0.697***(-2.993) -0.596***(-2.875) VMR -0.025(-1.531) -0.008(-0.632) -0.022(-0.966) connection 0.137**(2.223) 0.128**(2.217) 0.213**(2.557) 控制变量 是 是 是 年份固定效应 是 是 是 城市固定效应 是 是 是 观测值 2 012 2 012 2 012 R2 0.597 0.401 0.471
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表 10 环保垂改对边界污染的治理效应
变量 (1) (2) (3) SO2 wastewater soot VMR×border -1.829***(-5.732) -1.882***(-6.904) -1.993***(-7.018) VMR×(1-border) -0.282**(2.233) -0.164*(1.784) -0.213**(2.125) 控制变量 是 是 是 年份固定效应 是 是 是 城市固定效应 是 是 是 观测值 2 012 2 012 2 012 R2 0.582 0.375 0.465
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图(8) / 表(10)
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