Central Bank Digital Currency: Impacts and Challenges
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摘要: 央行发行数字货币是现代货币金融体制的重大变革,但央行数字货币研究涉及的内容和体系十分庞杂。对央行数字货币的基础概念、内涵以及其对经济金融的影响进行梳理,探讨央行数字货币对优化支付体系、丰富货币政策的贡献,以及给金融稳定带来的挑战。研究发现,央行数字货币的产生与发展依托于信息技术的兴起,其带来的经济效益将高于传统法定货币带来的经济效益。央行数字货币的出现是改善支付问题的重要突破,发行央行数字货币对零售、批发和跨境支付具有优化作用,其能够重塑支付体系,实现代币化交易和安全的信息共享,未来有可能成为主要的支付工具之一。由于央行数字货币对货币政策的影响较大,且相关研究尚处于探索之中,因此很难得出明确或定量的稳健性结论。央行数字货币的设计将影响到金融结构和经济的各个方面,本研究对于我国央行数字货币的理论与实践发展具有重要启示。Abstract: The issuance of digital currency by The People's Bank of China (Central Bank) is an important reform of the modern monetary and financial system, but the research on Central Bank digital currency involves a very complex content and system. The basic concept and connotation of Central Bank digital currency as well as its impact on economy and finance are sorted out, and the contribution of Central Bank digital currency to optimizing payment system and enriching monetary policy is discussed, as well as the challenges brought to financial stability. The research finds that the emergence and development of Central Bank digital currency depends on the rise of information technology, and its economic benefits will be higher than those of traditional legal tender; the emergence of Central Bank digital currency is an important breakthrough to improve payment issues; issuing Central Bank digital currency has an optimizing effect on retail, wholesale and cross-border payments; it can reshape the payment system, realize tokenized transactions and secure information sharing. The digital currency is possible in the future to become one of the main payment tools. Since the Central Bank digital currency has a greater impact on monetary policy, and relevant research still under exploration, it is difficult to draw clear or quantitative robust conclusions. The design of the Central Bank digital currency will affect all aspects of the financial structure and economy. This research has important enlightenment for the theoretical and practical development of China's Central Bank digital currency.
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一、 引言
由金融科技带来的最高层次的金融变革可能是整个货币体系以及全球金融治理体系的重大变革。2008年金融危机爆发之后, 传统的金融监管理念和金融机构的信用中介功能受到质疑,在此背景下,比特币的发行引起了人们对加密货币的极大关注。截至2021年6月23日,全球共有加密货币5 847种,总市值高达11 635亿美元①。虽然加密货币被寄托了颠覆法定货币的梦想, 但是近年来主要加密货币价格的暴涨暴跌也给我们敲响了警钟。从货币价值的稳定性来看, 私人部门发行的加密货币距离成为真正的货币还有很长的路要走。然而,自2019年Facebook提出Libra计划以来,Libra的价格波动最小化和全储备设计,使之更有可能成为一种集支付、记账和价值储藏功能于一体的货币。Libra的发布引起各国央行和金融监管机构的巨大震动与担忧,在分布式账本技术等信息技术兴起的背景下,越来越多的央行开始考虑发行数字货币,根据国际清算银行最近的一项调查显示,约有86%的央行正在开展与央行数字货币(Central Bank Digital Currency,简称CBDC)相关的工作(Boar和Wehrli,2021)[1]。
① 数据来源于https://cn.investing.com/crypto/。
央行数字货币的出现给现代经济金融理论带来前所未有的挑战。一方面,基于分布式账本技术的央行数字货币相比传统法币具有新的特点,在一定程度上超出了现有经济金融理论的适用条件和范围;另一方面,央行直接向公众发行数字货币可能会重构金融体系,从而深刻地改变央行执行货币政策和宏观审慎监管的环境,对央行的履职能力带来挑战。当前,各国央行、主要国际金融组织以及学界开始将关注点由央行数字货币的技术问题转向其经济金融问题, 虽然尚未形成系统独立的研究体系,但对央行数字货币经济金融理论的探讨,将在未来越来越多的研究中不断丰富和发展。
鉴于此,本文将对央行数字货币的内涵界定,以及央行数字货币对货币经济支付结算、货币政策与金融稳定三方面的影响研究加以梳理, 以期形成相对完整的研究思路, 为探索央行数字货币的经济金融治理模式提供重要的理论依据,为我国央行数字货币(也被称为数字人民币,Digital Currency / Electronic Payment,简称DC/EP)项目的研发、测试、试验、评估和风险防范提供借鉴。
二、 央行数字货币定义和类型的梳理
(一) 央行数字货币的定义
有关央行数字货币(CBDC)的提法目前并不统一。其最早由英格兰银行副行长Broadbent于2016年提出[2],BIS(2018)[3]认为央行数字货币不是一个定义明确的术语,它可被用来指代许多概念。Bech和Garratt(2017)[4]从发行者、形式、可获得性及技术四个维度对货币进行细分,提出央行加密货币(Central Bank Crypto Currencies,简称CBCC)的概念;Shoaib等(2013)[5]则称之为官方数字货币(Official Digital Currency,简称ODC),强调它是由国家或央行发行的;国际电信联盟(ITU,2017)[6]的提法是法定数字货币(Digital Fiat Currency,简称DFC);欧洲央行(Mersch,2017)①的表述是数字基础货币(Digital Base Money,简称DBM),强调它对央行债务具有求偿权,是数字化的央行负债。
① MERSCH Y. Digital base money: an assessment from the ECB's perspective. Speech at the Farewell ceremony for Pentti Hakkarainen, Deputy Governor of Suomen Pankki-Finlands Bank, Helsinki, 2017, 16.
央行数字货币除了定义表述不同之外,其具体内涵也各不相同,相关研究大致集中在三个层面: 第一层面讨论的是央行数字货币的三个基本特性,认为其是一种法定货币,仅以数字形式提供,由中央银行发行(Mancini-Griffoli等,2018)[7];第二层面讨论的是央行数字货币的支付功能,如瑞典央行认为央行数字货币可作为现金的补充(Sveriges Riksbank,2017)[8],日本央行将其定位为央行负债发行的数字化支付结算工具(Yanagawa和Yamaoka,2019)[9];第三层面讨论的是央行数字货币的计息属性,如加拿大央行数字货币是无息、以价值为基础的匿名货币(Engert和Fung,2017)[10],而英国和韩国的央行数字货币是计息、以账户为基础的非匿名货币(Meaning等,2018;Kim和Kwon,2019)[11-12],不同属性的央行数字货币对金融体系以及货币政策的作用不同。
(二) 央行数字货币的类型
根据央行数字货币的可选特性,将其分为以下两类:
1.零售央行数字货币和批发央行数字货币。根据能够访问和使用央行数字货币的用户群,将其分为零售央行数字货币(Retail Central Bank Digital Currency,简称R-CBDC)和批发央行数字货币(Wholesale Central Bank Digital Currency,简称W-CBDC)(Juskaite等,2019)[13]。其中零售央行数字货币可由一般公众持有及使用,具有普遍无障碍的货币属性;而批发央行数字货币则是一种限制准入的货币,Pfister(2017)[14]认为这种变体只能由授权的金融机构(如商业银行)或作为央行支付结算系统参与者的高价值客户访问,Murray(2019)[15]则认为批发央行数字货币不仅可以提供给商业银行和其他金融机构,还可以提供给企业。
将央行数字货币区分为零售和批发,且不假定特定的技术实现手段,这意味着所有的技术实现都可以考虑。例如,Amamiya(2019)将零售央行数字货币进一步细分为基于帐户和基于价值的零售央行数字货币①;Shirai(2019)[16]根据是否使用分布式账本技术,将其分为无分布式账本技术的基于账户或基于价值的零售央行数字货币、基于分布式账本技术的零售或批发央行数字货币。
① AMAMIYA M. Should the Bank of Japan issue a digital currency. Speech at a Reuters Newsmaker Event in Tokyo, Speech. Tokyo, Japan, July 5, 2019.
2. 基于代币的央行数字货币和基于账户的央行数字货币。基于技术解决方案,央行数字货币可被分为基于代币(Token-based)的央行数字货币或基于账户(Account-based)的央行数字货币(Brunnermeier等,2019)[17]。一般来说,前者涉及钱包之间的代币,与现金相似,它对应的是M0,不参与信用创造;后者涉及账户债权的转移,与普通银行存款相似,对应的是M2,参与信用创造。由于代币的定义在不同的科学领域有很大的差异,因此,其他研究将央行数字货币区分为基于价值(Value-based)或账户(Sveriges Riksbank,2018)[18]、基于账户或不基于账户(周小川,2016)[19]、基于钱包(Wallet-based)或账户(姚前,2016)[20]等形式。本文交替使用了基于代币、价值和钱包的术语。
二者的一个关键区别在于,基于价值的央行数字货币可以保留匿名支付属性,而基于账户的央行数字货币不能满足匿名需求。但央行数字货币是否匿名是一个复杂的问题,需要在隐私性和安全性之间找到平衡。支持者认为,在央行数字货币设计中允许某种程度的匿名性将有助于提供更普遍的访问,缓解数据隐私问题(Kiff等,2020)[21]。批判者则认为,央行不应该向公众发行完全匿名的数字货币,因为:第一,匿名交易使得央行数字货币可能被用于洗钱和恐怖主义活动,这与反洗钱、打击恐怖主义融资以及客户尽职调查方面的监管相抵触;第二,新兴技术在系统稳定性和应用安全性等方面尚未成熟,可能会产生不可预测的运营风险(Pichler等,2018)[22];第三,如果要对持有的股票支付利息或收费,央行数字货币则不能匿名,因为征收所得税需要确认持有人的身份(Dow,2019)[23];第四,尽管发行者可能会承诺通过将交易数据保存在央行内部来保护支付者的隐私,但对数据安全性的担忧意味着央行数字货币可能无法保证完全匿名。因此,与加密货币发起人的观点相反,各国央行行长和政策制定者一致认为,即便是基于价值的央行数字货币,也应允许某种交易对手识别,并对超过当前实际现金提取和支付阈值的金额进行跟踪(Lagarde,2018)②。
② LAGARDE C. Winds of change: the case for new digital currency. Prepared for delivery by IMF Managing Director, Singapore Fintech Festival, 2018, 14.
三、 央行数字货币对支付的影响
近年来支付系统有了显著的改善,但仍存在两大缺陷:一是全球范围内目前仍有17亿成年人无法使用交易账户(Demirgüç-Kunt等,2018)[24],由于账户体系是金融服务的基础,因此无法访问交易账户严重阻碍了普惠金融的发展;二是跨境零售支付效率低下、昂贵和不透明。央行数字货币的出现被视为改善支付问题的重要突破,下面我们将进一步讨论发行央行数字货币对零售、批发和跨境支付的优化作用。
(一) 央行数字货币对零售支付的影响
央行数字货币作为实物现金(纸币和硬币)的重要补充,不仅可以为公众提供更加多样的数字化支付工具,解决公众对无现金支付的担忧,防止零售支付市场被民间机构所垄断,还可以为央行直接面向公众发行货币提供渠道,允许央行直接承担货币分配。各国央行甚至有可能为非居民开设账户,允许本国货币逐步成为跨境支付的媒介(Belke和Beretta,2020)[25],这将有助于确保公众获得平等支付手段,从而有利于金融普惠。然而,如果允许公众使用央行账户,银行作为支付服务提供商的主导地位将受到质疑。作为一种无风险的有息资产,央行数字货币将比银行存款甚至纸币(假设匿名性问题能得到解决)更具吸引力。随之而来的是有可能产生银行存款的挤兑风险,关于这部分内容将在下文进行讨论。
一些学者从消费者支付意愿角度分析央行数字货币对现有支付工具的影响。如Huynh等(2020)[26]和Fujiki(2020)[27]分别基于加拿大和日本的支付特征数据,评估了央行数字货币对现金、借记卡和信用卡等支付工具的影响。他们发现,加拿大央行数字货币用于交易的概率在0.19~0.25之间,消费福利可以提高0.60~1.63加元;日本公民对交易时间较短的支付工具和移动支付工具使用频率更高,若想成功发行能替代现金的央行数字货币,则需要通过政策工具鼓励老年人、低收入者和低金融资产持有量群体积极使用。由于零售型央行数字货币的推广还受到用户习惯的影响,基于第三方移动支付的便利性,当前我国第三方移动支付已经成为公众主要的支付工具之一。因此,央行数字货币的推广可能面临缺少流量入口和用户迁移成本的阻碍。
(二) 央行数字货币对批发支付的影响
虽然批发央行数字货币也能实现国内银行间支付,但大多数发达国家已经拥有高效的国内支付系统,那么批发央行数字货币研究的重点在哪里?央行数字货币为法定货币的点对点结算提供了可能,通过允许代币交换提供即时清算和结算,可以在证券生命周期中带来真正的券款对付结算方式。Bech等(2020)[28]认为代币化可以改善证券的清算和结算,降低成本和复杂性,使更多的人参与竞争支付,进而提高支付效率。目前,批发央行数字货币(例如欧洲中央银行和日本银行的Stella项目)正在接受快速、完整的跨境银行间证券交易测试。
(三) 央行数字货币对跨境支付的影响
采用央行数字货币不仅有助于跨境交易更迅速、更安全,而且有利于各国建立独立于以美元为基础的货币体系,改变全球支付秩序和地缘政治(Raghuveera和Bray,2020)[29]。在短期内,央行数字货币不太可能取代现代支付体系。然而,央行数字货币为各国提供了在以美元为主导的体系之外运作的可能,用手机等移动技术即可实现央行数字货币的跨境支付,并且这种跨境支付不需经过SWIFT系统,进而打破了当前全球支付系统的局限性——美国对SWIFT的控制权。除了作为价值储藏和支付手段之外,央行数字货币的出口将为政府提供更强大的工具——数据。尽管央行数字货币将受限于国际监管,但各国政府将有能力追踪境内外央行数字货币的支付流动,保障国家主权安全。
总的来说,央行数字货币吸引了零售、批发和跨境交易中的支付应用,其对于支付的最大益处在于重塑支付体系,实现代币化交易和安全的信息共享。
四、 央行数字货币对货币政策的影响
随着信息技术的发展,私人数字货币有可能削弱央行的职能,使传统货币政策失效。在这种情况下,引入央行数字货币被认为是一种适当的政策应对措施,以遏制因广泛使用私人数字货币而产生的风险。大多数研究认为,如果央行数字货币设计得当,其有可能帮助央行提高货币政策的有效性(Claeys和Demertzis,2019;Kahn等,2019)[30-31],进而丰富货币政策工具。下文将简要分析央行数字货币为负利率政策的实施提供的可能性,并探讨其对货币传导和宏观经济产生的潜在影响。
(一) 为负利率政策的实施提供可能
对央行数字货币计负利率可以打破名义利率的有效下限(Effective Lower Bound,简称ELB)约束,释放货币政策空间。事实上,有效下限问题已经存在很长一段时间,之所以现阶段如此引人关注,是因为近年来许多发达经济体经历了持续性的需求疲软问题,通货膨胀率也持续低于其既定目标,而常规货币政策又受到有效下限的限制。经济低迷叠加受限的政策工具,让我们更加期待央行数字货币能够带来新的货币政策工具以促进经济增长。
主流文献提供了两种有效下限问题的解决方案,但迄今为止,没有一家中央银行试图采纳和实施。第一种方案认为有效下限是一种政策性选择,央行可以通过取消大面值票据或废除现金(Rogoff,2016)[32]、对现金征收印花税(Buiter和Panigirtzoglou,2003)[33]以及在现金和银行存款之间建立一个汇率(Goodfriend,2016)[34]来解决问题。这是一种直截了当的解决方案,但是废除现金会面临强大的政治阻力,也可能会激起公众的抵制,降低支付系统的弹性。所以,现金和央行数字货币共存的可能性更大。第二种方案是提高通胀目标(Williams,2016)[35],虽然这种方案可以避免有效下限问题,但央行对提高通胀目标的态度仍非常谨慎。在最优通胀的100项实证研究中,不到1/10的研究者建议通胀率高于2%(Diercks,2019)①。这是因为高通胀可能会危及央行的信誉,进而危及通胀预期的锚定。
① DIERCKS A M. The reader's guide to optimal monetary policy. Available at SSRN 2989237, 2019.
央行数字货币的出现为有效下限问题提供了第三种解决方案。一方面,越来越多的人认为,基于分布式账本技术的央行数字货币可以有效地放宽利率的下限限制(Raskin和Yermack,2018)[36],并且可对现金和央行数字货币之间的转账采用分级收费(效果类似于汇率提议)。另一方面,利用央行数字货币直接支持消费(Direct Support of Consumption)的解决方案(Hampl和Havránek,2020)[37],是弗里德曼提出的直升机撒钱概念的直接应用。在Gabaix(2020)[38]的模型中,直升机撒钱被证明是非常有效的。English等(2017)[39]也赞同这一观念,但强调货币与财政合作存在一定的风险。如果政府过度依赖这一新型政策,那么可能迫使央行为财政刺激提供资金,削弱其独立性。因此,央行应明确表示直接支持消费是一项特殊的措施,只有在经济低迷时期才能运用。
(二) 影响货币政策传导机制
央行数字货币作为一种更直接的政策工具,它不需要通过金融机构传递给实体部门,因而央行数字货币利率的微小变化都将对货币政策传导产生直接影响。一是基本利率渠道受到的影响可能最大,而且会越来越强[8]。这是因为政策利率的变化促使公众在未来和现在之间重新平衡投资和消费,特别是当央行提供计息工具时,公众不仅将央行数字货币用作支付手段,而且用作价值储存,而代理人对其他资产的最优投资组合决策也可能会发生变化,最终引起其他资产的需求和价格发生变动。二是商业银行的存贷款渠道受到较大影响。在存款渠道方面,央行数字货币由央行发行,对银行存款及其主要再融资来源的影响比以往的工具更加直接。这就提高了金融工具的使用效率,存款渠道作为货币政策的传导机制变得更加核心。只要央行数字货币利率低于政策利率,它就具有迫使银行提高存款利率的效果(Andolfatto,2021)[40]。在贷款渠道方面,当商业银行主要通过银行间市场获得融资时,央行数字货币可能对贷款利率无影响[20];而当商业银行主要通过央行获得融资时,央行数字货币可能会加强对贷款利率的传导。三是汇率渠道受到的影响较小。只有允许非居民使用央行数字货币,并决定将其用于投机活动,汇率渠道才有可能受到影响(Beniak,2019)[41]。
(三) 增加货币政策作用于实体经济的渠道
央行数字货币对实体经济存在怎样的影响,学者们的研究相对较少,这是因为央行数字货币尚处于研发、测试和试验阶段。Barrdear和Kumhof(2021)[42]认为央行数字货币通过增加央行债务来减少经济中的可违约政府债务,实际利率水平明显下降,可促使国内生产总值增长3个百分点。然而,实际利率主要取决于政府和中央银行的合并债务,而不仅仅是政府债务。Davoodalhosseini(2021)[43]假设在无现金的情况下,央行可以通过数字货币实施名义负利率政策,抑制家庭储蓄来刺激经济衰退和通货紧缩的环境,使加拿大和美国的国内生产总值增长0.64%和1.6%。然而,这一假设和现金与央行数字货币将长期共存的现实不符,借鉴意义不大。姚前(2019)[44]将数字人民币纳入到我国的利率走廊机制,研究发现发行数字人民币可使我国经济增速提升0.01%。Wu和Chen(2021)[45]丰富了相关研究,他们放宽银行存款和数字人民币的替代成本假设,研究证实数字人民币对我国经济增长存在正的经济效应,可以使经济增长率提高0.15%。
由于央行数字货币对货币政策的影响程度很大,且央行数字货币的研究还处于探索阶段,因此很难得出明确或定量的稳健性结论。央行数字货币的设计将影响到金融结构和经济的各个方面,如负利率和货币政策的传导机制,其影响程度可能还取决于具体国家的各种因素、各种摩擦以及它们之间复杂的相互作用。
五、 央行数字货币对金融稳定的挑战以及应对措施
有学者认为发行央行数字货币不会破坏金融稳定(Brunnermeier和Niepelt,2019)[46]。然而,任何重大的货币变革,包括发行央行数字货币,都存在一种新的、未经考验的货币和金融环境过渡所固有的一系列风险。这些风险一旦大规模爆发,就有可能对经济和社会造成巨大的危害。因此,我们必须审慎对待发行央行数字货币可能产生的金融风险。有关金融稳定最大的担忧是发生银行挤兑,加剧流动性紧张,下面将首先对此问题进行探讨,在此基础上讨论其他金融稳定问题,并提出应对金融不稳定风险的相应措施。
(一) 金融不稳定风险
1. 增加银行挤兑风险。央行数字货币和银行存款之间之所以存在竞争,是因为二者在某种程度上具有相同的特征,如央行数字货币也可以直接面向公众提供有息的电子支付方式,并且不存在信用风险。历史上看,当人们对商业银行体系的稳定性和偿付能力产生怀疑时,存款人会将银行存款转换成央行货币。20世纪30年代的大萧条时期,法国商业银行曾出现资金涌向中央银行的情况。数字银行相比传统银行, 挤兑的挑战在于发生的规模更大且传染更快。在金融危机反复出现的情况下,甚至可能会对经济增长造成负面影响。
数字银行发生挤兑,可能会给部分盈利的银行业务带来压力,迫使银行更加积极地争夺存款。金融科技浪潮下的银行或大型科技公司可能会引发储户行为的变化,比如使用支付宝和微信支付等应用程序接口,这些接口也可提供金融服务和产品,因而存款总额会受到正面或负面的影响,央行数字货币也不例外。在Barrdear和Kumhof(2021)[42]的模型中,央行数字货币的引入将通过更激烈的存款竞争增加整体经济活动进而增加银行存款总额。Andolfatto(2021)[40]也发现央行数字货币的引入可以增加银行存款。然而,Keister和Sanches(2019)[47]认为央行数字货币可能会对银行存款业务产生不利影响。更具破坏性的是,如果银行业以外的竞争对手(如金融科技公司)获得央行货币,则有可能导致银行资金中断。
2. 削弱商业银行的信贷能力。央行数字货币对银行存款的广泛替代有可能损害银行的资金来源,从而导致银行收紧信贷市场或至少提高贷款利率,进而可能会拖累投资和经济活动。Parloury等(2021)[48]分析了有偿付能力的银行的支付角色对其借贷活动的影响,发现央行数字货币对银行信贷的影响还与央行数字货币的类型有关,批发型央行数字货币有助于降低结算成本,但会加剧跨区域贷款的不平等。相比之下,零售型央行数字货币会导致贷款增加。此外,由于客户不再持有银行存款,银行拥有的客户信息将会减少,因为银行存款提供了与客户储蓄、流动性和风险等相关的有价值信息。反过来,客户信息减少可能会加大银行贷款承担的风险,从而减少贷款活动。那么,在央行数字货币体系下,银行应如何继续向借款人提供信贷?Grey和Dharmapalan(2017)[49]提出构建一个保留银行信贷功能的央行数字货币系统。具体而言,将国家发行并运营的央行数字货币支付系统与银行分离,银行以正常方式发放贷款,但需要以这些贷款为抵押向央行借入数字货币,这样货币供应将与信贷一起内生增长。因此,如果银行从央行借到数字货币,那么信贷增长将导致央行数字货币的快速增长。
3. 扩大央行债务风险。央行可以为银行提供融资,也可以直接向非银行部门提供信贷,但这种方式仍存在争议。支持者认为,这种做法意味着央行对金融市场拥有更大的决定权,能够更好地维护宏观经济的稳定;反对者则对集最后贷款者、监管者和信贷提供者于一身的超级央行提出质疑,膨胀的央行资产负债表势必威胁到央行的独立性,从而损害公众对央行的信任。此外,当银行接受央行的资金作为损失存款的替代物时,央行是否应该要求其提供抵押品也是有待讨论的问题。如果抵押品稀缺,则会破坏金融稳定的平衡。即使银行能够提供必要的抵押品,也会减少其他私营部门可用的抵押品数量,再次破坏平衡。Brunnermeier和Niepelt(2019)[46]验证了在银行不对央行偿债的自然状态下,央行完全可以对冲银行的新风险敞口可能带来的损失,不需要提供额外的抵押品。
4.加速金融去中介化风险。除上述金融风险外,另一个关于金融稳定的担忧是金融去中介化,即由于非银行金融服务提供商的竞争,接受存款的机构可能会失去客户。银行非中介化以及业务向非银行金融中介机构的转移程度,取决于央行对银行和非银行金融中介机构的差异化监管,因为差异化监管可以引导不同的发展方式。因此,监管机构必须考虑是否需要调整监管政策,以应对央行数字货币间接导致的金融结构变化。
(二) 降低金融风险的举措
基于上述的分析可知,引入央行数字货币可能会对金融稳定带来重大挑战,而挑战的根源就在于央行发行数字货币有可能引发银行挤兑。关于银行挤兑问题,目前大致有以下四种解决方案,但均存在缺陷与争议。
1.在政府干预下严格限制银行业务。“芝加哥计划”是第一个明确提出对银行设立全额准备金制度以防止银行挤兑的政府干预方案,即每一笔存款都要有相当数量的政府资金作为担保,从而使存款无风险。Barrdear和Kumhof(2021)[42]的模型也预见了政府债务的关键作用。然而,“芝加哥计划”支持的狭义银行解决方案和央行数字货币有明显的不同之处,央行数字货币可与银行存款共存,而“芝加哥计划”的建议未考虑到私人货币的创造。如果央行数字货币为银行存款提供更具吸引力的替代方案,则可能会限制银行一个重要的资金来源。与“芝加哥计划”类似,瑞士的“主权货币倡议”也提出完全禁止创造私人货币的建议,该倡议于2018年被否决。在全球金融危机之后,Cochrane(2014)提出了一种适应当前金融市场更深层次的现代理念,他建议银行可通过股权进行融资,其固定价值债务应由财政部或美联储提供100%的支持①。该建议同样未考虑到发行央行数字货币与部分储备银行系统之间潜在的长期自然相互作用系统。
① COCHRANE J H. Toward a run-free financial system. Across the great divide: New perspectives on the financial crisis, 2014, 197: 214-215.
2.中央银行支持的轻度狭义银行业务。该方案建立在“存款货币账户”(Deposited Currency Accounts)基础之上(Tobin,1985)[50]。与“芝加哥计划”和“主权货币倡议”不同,Tobin的设想并不要求所有的银行都持有百分之百的准备金,其目的主要是寻找一种制度以消除对存款保险的需求。“存款货币账户”允许不同的金融工具和存款账户同时存在于私人和公共实体之间,这与目前大多数关于央行数字货币的提议相似(Fegatelli,2019)[51]。虽然Tobin的理论对银行设立存款保险计划有很多借鉴之处,但他并未探讨银行如何在失去部分存款之后继续其放贷活动,以及如何避免因采用“存款货币账户”而引发的信贷紧缩问题。
3.央行控制数字货币的数量。中央银行可通过两种方式控制央行数字货币的数量。一是通过禁止央行数字货币和准备金相互转换、允许银行存款无担保兑换央行数字货币、央行数字货币可选择利息支付,以及央行只对符合条件的证券发行数字货币以解决银行挤兑风险(Kumhoff和Noone,2018)[52]。但是这种限制过于严苛,日前的支付生态系统具有高度的互操作性,缺乏互操作性使其不能充分发挥央行数字货币的经济价值。此外,如果央行数字货币选择自由浮动的利率,那么其与现金的兑换率也将随之变动,最终会影响法定货币基本功能的实现。因此该方案付诸实践的可能性不大。二是考虑对央行数字货币交易量或持有量进行限制。目前,ECB(2019)[53]为央行数字货币提供的解决方案中,允许对持有人的钱包实施上限。然而,这可能会导致央行资金以高于商业银行账户的溢价进行交易。并且,限制央行数字货币的持有将有可能影响交易的数量或价值,从而损害央行数字货币作为支付系统的有效性。如果将央行数字货币交易上限设置过高,则无法有效地控制银行挤兑风险。
4.央行控制数字货币的价格。最后一个解决银行挤兑的方案是控制央行数字货币的利息及其结构。无息的央行数字货币本质上是纸币的数字版本,相对于有息的央行数字货币,公众大幅减少银行存款的动机较低。如果央行决定向数字货币支付利息,但又担心对银行产生不良影响,则可以设定总体利率,或者改变央行数字货币的利息结构(BoE,2020)[54]。例如,如果政策制定者将央行数字货币主要用于交易,而不是作为大规模的价值储存手段,则央行数字货币也可采用双层利率体系,即一级存款(人均3 000欧元以下的央行数字货币存款)以低于存款利率1个百分点的利率支付,但最低利率为零;二级存款以零利率支付,如果存款利率减去1个百分点的差额为负,则应以负利率支付(Bindseil,2020)[55]。虽然Bindseil提案可能防止银行存款被重新配置,但并不确定它是否能够防止数字银行的挤兑问题(Bofinger和Haas,2020)[56]。从原则上讲,这种模式提供了一种可能性,即将二级市场的利率降至负利率水平,从而阻止银行挤兑。然而在金融危机的条件下,即使利率保持在负利率水平,公众也可能出于对安全资产的需求而持有央行数字货币。此外,在银行危机中,央行数字货币的极端负利率可能会对金融体系产生强烈的不稳定影响。这与传统的“最后贷款人”职能相矛盾。在传统职能中,央行试图通过提供充足的安全资产来阻止恐慌情绪的产生,负利率央行数字货币则有可能放大恐慌。
综上,尽管央行可以直接控制央行数字货币的设计选择,但也必须意识到这些选择可能只能控制央行数字货币应用程序接口的功能,其他因素也有可能影响央行数字货币的最终吸引力,如用户友好的设计、忠诚度或其他与央行数字货币捆绑的金融产品等。央行发行数字货币可能会使银行存款退出舞台,甚至终结银行创造货币的能力。这种风险无疑需要加以控制,但我们认为无须对银行挤兑过度恐惧,因为发行央行数字货币的最终目标是服务实体经济,促使其高质量发展。如果银行存款转移至央行数字货币有利于经济发展和社会福利水平的提高,则适当的转移银行存款未尝不可。
六、 总结与启示
通过对央行数字货币的货币经济影响研究进行梳理,可发现央行数字货币的产生与发展依托于信息技术的兴起,央行数字货币带来的经济效益将高于传统法定货币带来的经济效益,因而央行数字货币有可能成为未来主要的支付工具之一;此外,与央行数字货币相关的货币政策和金融稳定政策的研究尚处于不断探索之中,因此很难得出明确或定量的稳健结论。央行数字货币的发展不可能一帆风顺,而是会遇到各种亟待解决的问题。中国于2014年启动数字货币研究,是最早确定研发央行数字货币的国家之一。随着我国央行数字货币技术的进一步创新与应用,其必将带来更多的问题和挑战。下面将对我国央行数字货币与其他国家央行数字货币的差异化特征及其影响进行分析,并进一步探讨我国央行数字货币在优化支付体系、服务实体经济等方面的优势,以及在应用方面可能存在的隐患和问题,在此基础上提出相应的启示意义。
(一) 中国央行数字货币的特征及优势
相比于其他提供零售或批发、价值或账户、计息或不计息、匿名或不匿名的央行数字货币的国家,我国央行数字货币的设计是不计息、零售型、基于价值形式、以“前台自愿、后台实名”为基础的,而不同设计的央行数字货币可能以不同的方式影响货币经济。
一是我国央行数字货币是不计息、零售型的数字化M0,能够为公众提供更加多样的支付工具。因为央行可以通过数字货币为公众提供统一的支付工具,实现不同支付服务提供商之间的互联互通,改善用户支付体验,打破“两强独霸”的垄断局面。并且,央行发行数字货币有利于应对来自私人数字货币和其他提供央行数字货币的国家的新型货币竞争,有助于参与国际货币体系重构,促进人民币国际化战略的实施。
二是基于价值形式的央行数字货币的一个重要优势,是其将为央行提供一个与家庭和企业直接联系的渠道,从而有效减少传统货币政策传导不畅、反应滞后等问题,并且借助DC/EP的可追踪性,央行可以监控数字货币的流转情况,避免货币“脱实向虚”,进一步提高金融服务实体经济的能力。如果对央行数字货币酌情收取保管费,也可将短期名义利率降至零以下以刺激经济增长。
三是从利用信息和数据的角度来看,基于信息技术创新的零售型央行数字货币,央行可以获取维护整个支付和结算系统的安全性及稳定性所必需的信息和数据,通过脱敏的大数据分析调动数据要素资源,释放数字经济红利。
四是中国人民银行提出只向央行披露交易数据的匿名解决方案,用户可以选择将部分信息暴露于交易对手方,从而将匿名程度保持在可控范围内,有效防止由于第三方完全匿名而引发金融诚信,以及洗钱、恐怖融资和逃税漏税等犯罪问题。
(二) 中国央行数字货币可能存在的隐患及问题
应注意的是,在引入新的货币形态给社会带来巨大利益的同时,也有可能对现有的支付体系、货币政策、金融稳定以及金融监管带来挑战。具体表现在以下方面:
首先,在支付体系方面。虽然央行数字货币是“货币”,第三方支付是“货币转移的方式”,二者性质不同,但是DC/EP作为一种更安全、低成本、可替代的零售电子支付方式,它的发行可能会带来更加激烈的支付行业竞争,部分学者和业界人士对此表示担忧。因为零售支付不仅仅是转移资金的行为,也是公众的社交方式之一,通常具有很强的正网络外部性,当用户一旦开始习惯使用DC/EP后,在后续支付中可能会形成一定的支付习惯,对现有第三方支付工具产生替代效应。
其次,在货币政策和金融稳定性方面。虽然DC/EP采用不计息的双层运营体系设计,以最小化对现有金融体系的冲击,但是作为无风险的DC/EP,同时结合了现金、银行存款和准备金的特点,所以引入DC/EP可能会对现有的三种货币形式形成一定的替代。随着我国央行数字货币的普及,可能会降低公众持有现金的意愿和提款率,进而降低商业银行的准备金需求,导致货币乘数增大。同时,在经济不景气或其他非理性情况下,公众可能会认为银行存款和DC/EP是紧密的替代品,鉴于交易成本较低(数字银行挤兑),可能会加快公众对DC/EP的转换,最终使货币政策的操作难度增大。由于DC/EP是央行的负债,当公众资产从现金转换为DC/EP时,央行用一种负债(现金)换另一种负债(DC/EP),从而改变了央行资产负债表的结构。尽管商业银行可能会促进从现金到DC/EP的转换,但这一过程对商业银行资产负债表的规模没有影响。当公众资产从银行存款转移到DC/EP时,其对银行资产负债表的影响与从ATM机或银行分支机构取出现金的影响相同,会减少银行的资产和负债,缩小银行的资产负债表。这种转移行为意味着银行部门失去中介作用,导致银行持有更少的准备金。此时,央行资产负债表的规模将变大,而这可能会给央行带来额外的风险。如果DC/EP成为大规模的价值储存工具,即投资工具,则意味着央行将成为金融中介。而银行的非中介化将导致银行融资总量下降,从而增加对央行信贷、抵押约束和信贷集中的依赖。如果非居民增持DC/EP,虽然央行可通过DC/EP的地址获悉持有者的位置,但却可能无法控制其离岸使用。DC/EP庞大的跨境流动可能会使货币政策的实施复杂化,并破坏金融稳定性,但过度大幅净流动则会使货币管理复杂化,需要审慎监管。
最后,在法律依据和金融监管方面。随着我国央行数字货币的试点推广不断加快,DC/EP的运营可能带来一系列潜在的金融风险隐患。目前央行数字货币只是人民币的数字化形式,其交易或投资等行为具有一定的数据价值,与传统法币有本质的区别。因此需要对现有的法律和监管框架进行仔细审查,以评估发行央行数字货币的可能性和限制因素。
(三) 对中国央行数字货币的理论研究及实践探索的启示
对于已经进入多试点、多场景、多体验形态测试的数字人民币而言,本文的研究对我国央行数字货币的理论研究与实践发展具有多方面的启示。
1.探讨央行数字货币在支付领域的应用。由于当前DC/EP不计息设计,相对于银行活期存款、理财产品以及第三方支付账户余额收益具有较高的机会成本,这在一定程度上影响了DC/EP的推广和使用。同时,央行数字货币对于支付的最大益处在于重塑支付体系,然而我国央行数字货币与其他国家或地区相比,其研究主要集中在零售支付,在批发和跨境支付方面的合作相对滞后。未来可从国内推广和国外合作层面对DC/EP的支付应用展开研究,具体包括:(1)移动支付服务提供商、金融科技公司与DC/EP的合作机制,协调市场与政府之间的关系,建立和完善协同互利的支付市场规则,形成强大的全国快速高效支付的数字生态系统;(2)借助企业平台,研究DC/EP海外试点的政企合作模式,强化我国在央行数字货币研发与金融科技创新方面的国际影响力;(3)探索提出央行数字货币的中国定义、中国标准和中国体系,广泛凝聚共识,为央行数字货币跨境支付的互操作性奠定基础;(4)以香港金管局与泰国央行签订的数字货币跨境支付合作项目为契机,论证在香港建立互联互通的央行数字货币跨境支付中心的可行性,推进DC/EP跨境支付的试点测试中的生态体系建设。
2.从中国实际出发推进央行数字货币经济学的微观基础研究。目前关于央行数字货币的探讨大多集中在定性分析方面,定量分析较少且大多数研究基于假设的案例,缺乏基于我国央行数字货币的技术路径与实际情况相结合的微观分析。由于不同的国家经济结构及文化存在差异,公众的货币持有方式也不同,他国的研究结论对我国央行数字货币实践而言缺乏政策指导意义。国内学者在研究此问题时首先需要关注央行数字货币与现有货币经济体系的兼容性问题,分析宏观影响的微观机理,建立央行数字货币经济作用的微观基础理论模型,挖掘其内在规律,为央行数字货币创新实践提供理论指导,为我国实体经济高质量发展提供精准高效的宏观调控工具。具体包括:(1)结合我国国情深入探讨央行数字货币对经济的作用机制,重点分析央行数字货币在疏通信贷市场利率传导、货币定向投放精准扶贫方面的作用;(2)分析我国央行发行数字货币对汇率变动、资本流动等跨境影响,防范跨境溢出效应的潜在风险;(3)探讨央行数字货币发行流通中可能带来的银行挤兑等金融风险,提出应对措施,避免对经济社会运行带来隐患。
3.从实践角度逐步构建我国央行数字货币的法律体系和监管框架。一方面,在现行法律框架下,学者们应尽可能地对DC/EP的范围、性质和意图进行分析,确定需要变更的法律法规(如有),评估发行DC/EP的可行性。其中,直接相关的法律问题涉及明确DC/EP发行、流通、保护相关的法律法规是否适用;间接的法律问题可能包括采购、数据安全、消费者权益保护、外部审计/监督的要求、DC/EP伪造等犯罪行为。另一方面,由于发行DC/EP可能面临运营、网络、支付和结算等风险,因此应关注顶层设计,统筹规划技术要求、内部组织、第三方参与和外包风险、网络安全、数据收集管理等要求,构建新型监管框架。此外,要加强业务层面的人才队伍建设,推动DC/EP在金融监管中的运用。
4.进一步关注与探索支付安全和量子货币相关的研究。安全性是央行数字货币设计的重点。目前,央行数字货币的安全性主要通过加密算法加以保证。由于破解加密算法需要巨大的计算量,所以当前运用密码学理论和技术可以保证央行数字货币的相对安全性。然而,随着量子计算的兴起,央行数字货币所依赖的密码学也有可能被替代。因此,需要从国家战略角度对量子货币研究给予政策、资金、人才等方面的支持,确保央行数字货币系统的安全性。
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